PermenATR/BPN Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pengaturan dan Tata Cara Penetapan Hak Guna Usaha dalam Refleksi Pasal 1 ayat (2) UUPA

Sekilas Mengenai PermenATR/BPN Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pengaturan dan Tata Cara Penetapan Hak Guna Usaha

PermenATR/BPN ini merupakan tindak lanjut dari pengaturan mengenai Hak Guna Usaha (HGU) di dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA) dan Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 1996 tentang HGU, Hak Guna Bangunan (HGB), dan Hak Pakai Atas Tanah (PP Nomor 40 Tahun 1996).[1] Ruang lingkup PermenATR/BPN ini mencakup mengenai: subyek hukum tanah HGU, jangka waktu HGU, tata cara perolehan tanah HGU (dari tanah negara, tanah hak, tanah ulayat, kawasan hutan negara, hak pengelolaan transmigrasi), penggunaan tanah HGU, tata cara pemberian, perpanjangan jangka waktu dan pembaruan HGU (pengukuran, permohonan, pemeriksaan, penetapan, dan pendaftaran HGU), hak dan kewajiban pemegang HGU, tata cara pelepasan dan izin peralihan/perubahan penggunaan, hapusnya HGU, pemantauan dan evaluasi HGU, dan sanksi administratif. Secara garis besar, PermenATR/BPN ini mengatur mengenai tata cara penetapan HGU guna memberikan kepastian hukum bagi kegiatan usaha dibidang pertanian, perikanan, atau peternakan.[2]

Apakah PermenATR/BPN Nomor 7 Tahun 2017 Menjiwai Pasal 1 ayat (2) UUPA?

Untuk menjawab pertanyaan di atas, kiranya penting untuk mengutip Pasal 1 ayat (2) UUPA, yaitu: "Seluruh bumi, air, dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dalam wilayah Republik Indonesia sebagai karunia Tuhan Yang Maha Esa adalah bumi, air, dan ruang angkasa bangsa Indonesia dan merupakan kekayaan nasional."[3] Pasal ini mengandung makna bahwa bumi, air, dan ruang angkasa dalam wilayah Republik Indonesia adalah milik bersama bangsa Indonesia, dimana hubungan bangsa Indonesia dengan bumi, air, dan ruang angkasa seperti hubungan hak ulayat yang diangkat pada tingkatan paling atas, yaitu pada tingkatan yang mencakup seluruh wilayah negara.[4]

Sebagai hak ulayat, maka dikenal pula hak milik perseorangan, baik yang dimiliki secara sendiri-sendiri maupun bersama-sama dengan orang lain atas bagian dari bumi Indonesia.[5] Pengaturan pemilikan ini diatur di dalam Pasal 4 juncto Pasal 16 UUPA, yang mencakup hak milik, HGU, HGB, hak pakai, hak sewa, hak membuka tanah, hak memungut hasil hutan, dan hak-hal lainnya.[6]Khusus mengenai HGU, kemudian diatur di dalam Pasal 28 – Pasal 34 UUPA. Di dalam perjalanannya, kemudian pemerintah mengeluarkan beberapa peraturan perundang-undangan untuk mengatur lebih lanjut mengenai HGU, diantaranya: PP Nomor 40 Tahun 1996 dan PermenATR/BPN Nomor 7 Tahun 2017.

Jika memperhatikan pengaturan HGU di dalam UUPA, PP Nomor 40 Tahun 1996, dan PermenATR/BPN Nomor 7 Tahun 2017, dapat dikatakan bahwa pengaturannya tidak jauh berbeda dengan pengaturan di dalam UUPA, baik terkait dengan luasan, subyek hukum tanah HGU, obyek HGU, kewenangan pemberian HGU, dan ketentuan mengenai hapusnya HGU. Satu-satunya pengaturan yang menyimpang dari UUPA yang ada di PP Nomor 40 Tahun 1996 dan PermenATR/BPN Nomor 7 Tahun 2017 adalah terkait dengan jangka waktu HGU, sebagaimana ditunjukkan dalam Tabel berikut ini:

Dari pengaturan jangka waktu HGU di dalam UUPA, PP Nomor 40 Tahun 1996, dan PermenATR/BPN Nomor 7 Tahun 2017 terlihat jelas perbedaannya. Di dalam Pasal 29 UUPA, jangka waktu HGU adalah maksimal 50 tahun sudah termasuk perpanjangannya, kecuali memang perusahaan memerlukan waktu lebih lama, maka jangka waktu HGU maksimal bisa mencapai 60 tahun. Waktu 60 tahun ini ditentukan dari frasa "memerlukan waktu lebih lama," artinya harus ada kriteria khusus/tambahan untuk bisa menentukan bahwa perusahaan tersebut dapat atau berhak mendapatkan jangka waktu HGU selama 35 tahun ditambah perpanjangannya selama 25 tahun.

Jika diperhatikan, perpanjangan jangka waktu sebagaimana dimaksud Pasal 29 ayat (3) UUPA bukan merupakan "cek kosong" yang bisa otomatis digunakan, mengingat untuk perpanjangan terdapat dua syarat, yaitu: (a) permintaan dari pemegang HGU; dan (b) mengingat keadaan perusahaan. Perihal mengingat keadaan perusahaan ini juga diperlukan kriteria dan pengaturan yang harus ditetapkan oleh pemerintah. Artinya, perpanjangan jangka waktu HGU tidak serta merta menjadi hak pemegang HGU untuk mendapatkan perpanjangan jangka waktu HGU.

Di dalam PP Nomor 40 Tahun 1996, jangka waktu HGU menyimpangi Pasal 29 UUPA, dimana di dalam Pasal 8 PP tersebut: pertama, langsung menetapkan bahwa jangka waktu HGU maksimal 35 tahun dengan perpanjangan 25 tahun, sehingga total menjadi 60 tahun. Pemohon HGU tentu saja akan menggunakan ayat (1) ini untuk langsung meminta HGU dengan jangka waktu 35 tahun. Kedua, perpanjangan jangka waktu HGU, PP tersebut seperti langsung memberikan hak atau "cek kosong" perpanjangan jangka waktu HGU.

Di dalam PermenATR/BPN Nomor 7 Tahun 2017, selain menyimpangi UUPA juga menyimpangi PP Nomor 40 Tahun 1996. Pertama, langsung menetapkan bahwa jangka waktu HGU maksimal 35 tahun dengan perpanjangan 25 tahun, sehingga total menjadi 60 tahun. Pemohon HGU tentu saja akan menggunakan ayat (1) ini untuk langsung meminta HGU dengan jangka waktu 35 tahun. Kedua, perpanjangan jangka waktu HGU, PermenATR/BPN Nomor 7 Tahun 2017 langsung memberikannya selama 35 tahun, sedangkan di dalam PP Nomor 40 Tahun 1996 tidak disebutkan secara spesifik dan di dalam UUPA disebutkan bahwa perpanjangan waktunya paling lama 25 tahun, itu pun dengan dua syarat, yaitu: harus mengajukan permohonan dan mempertimbangkan keadaan perusahaan. Dengan demikian, dari sisi jangka waktu yang menyimpangi UUPA ini, maka PermenATR/BPN Nomor 7 Tahun 2017 juga dianggap menyimpangi nilai-nilai Pasal 1 ayat (2), meskipun jika melihat aspek subyek hukum HGU adalah sama-sama warga negara Indonesia dan badan hukum yang didirikan menurut badan hukum Indonesia dan berkedudukan di Indonesia.[7] Meskipun jika ditelaah lebih dalam terkait subyek hukum HGU ini, juga terdapat reduksi pengaturan di dalam PermenATR/BPN Nomor 7 Tahun 2017 dan PP Nomor 40 Tahun 1996, yaitu mengenai ketentuan terkait dengan syarat subyek hukum HGU sebagaimana diatur di dalam Pasal 30 ayat (2) UUPA, yang mengatur: 

"Orang atau badan hukum yang mempunyai hak guna usaha dan tidak lagi memenuhi syarat-syarat sebagai subyek hukum HGU dalam jangka waktu satu tahun wajib melepaskan atau mengalihkan hak itu kepada pihak lain yang memenuhi syarat. Ketentuan ini berlaku juga terhadap pihak yang memperoleh hak guna usaha, jika ia tidak memenuhi syarat tersebut. Jika hak guna usaha yang bersangkutan tidak dilepaskan atau dialihkan dalam jangka waktu tersebut maka hak itu hapus karena hukum, dengan ketentuan bahwa hak-hak pihak lain akan diindahkan, menurut ketentuan-ketentuan yang ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah.”[8]

Namun demikian, jika dilihat dari obyek HGU sebagaimana diatur di dalam Pasal 5 dan penghormatan terhadap tanah ulayat yang terdapat areal bernilai sosial budaya dan magis religius, yang harus dikeluarkan dari tanah yang dimohonkan HGU sebagaimana diatur di dalam Pasal 8 ayat (2) PermenATR/BPN Nomor 7 Tahun 2017, maka PermenATR/BPN Nomor 7 Tahun 2017 ini memiliki jiwa Pasal 1 ayat (2) UUPA.

Apakah ada manifestasi dari Pasal 1 ayat (2) UUPA di dalam PermenATR/BPN Nomor 7 Tahun 2017 tersebut?

Ada, meskipun terdapat reduksi dalam pengaturannya. Manifestasi dari Pasal 1 ayat (2) UUPA dapat terlihat dari kesamaan pengaturan mengenai subyek hukum HGU, yaitu: warga negara Indonesia dan badan hukum yang didirikan menurut badan hukum Indonesia dan berkedudukan di Indonesia.[9] Meskipun jika ditelaah lebih dalam terkait subyek hukum HGU ini, juga terdapat reduksi pengaturan di dalam PermenATR/BPN Nomor 7 Tahun 2017 dan PP Nomor 40 Tahun 1996, yaitu mengenai ketentuan terkait dengan syarat subyek hukum HGU sebagaimana diatur di dalam Pasal 30 ayat (2) UUPA. Di mana di dalam Pasal 30 ayat (2) UUPA tersebut mengatur mengenai kondisi dimana jika terjadi kemungkinan perubahan status kewarganegaraan pemegang HGU yang tidak lagi merupakan warga negara Indonesia, maka HGU yang dimilikinya harus dilepaskan dan dialihkan kepada pihak lain yang berwarga negara Indonesia. Jika tidak dilepaskan, maka status HGU-nya akan batal demi hukum setelah satu tahun terhitung sejak pemegang HGU tersebut berubah status kewarganegaraan Indonesianya menjadi warga negara lain atau status badan usahanya tidak lagi berkedudukan di Indonesia.[10]

Selain dari sisi subyek hukum HGU, manifestasi Pasal 1 ayat (2) UUPA di dalam PermenATR/BPN Nomor 7 Tahun 2017 adalah terkait dengan obyek HGU sebagaimana diatur di dalam Pasal 5, yang mencakup: tanah yang dikuasai negara, tanah hak, tanah ulayat, kawasan hutan negara, dan hak pengelolaan transmigrasi. Obyek HGU ini merupakan bagian bumi yang menjadi bagian dari kekayaan bangsa Indonesia dan merupakan kekayaan nasional. 

Manifestasi Pasal 1 ayat (2) UUPA lainnya di dalam PermenATR/BPN Nomor 7 Tahun 2017 adalah terkait dengan penghormatan terhadap tanah ulayat yang memiliki nilai sosial budaya dan magis religius. Berdasarkan Pasal 8 ayat (2), tanah ulayat yang terdapat areal bernilai sosial budaya dan magis religius, maka harus dikeluarkan dari tanah yang dimohonkan HGU.[11] Harus diingat bahwa di dalam pemaknaan Pasal 1 ayat (2) UUPA juga terkait erat dengan amanat Pasal 14 dan Pasal 49 UUPA, terutama untuk penghormatan dan juga kewajiban negara untuk menyediakan areal tanah untuk keperluan peribadatan dan keperluan-keperluan suci lainnya.[12]

Catatan kaki
[1] Kementerian ATR/BPN, Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pengaturan dan Tata Cara Penetapan Hak Guna Usaha, Konsideran Menimbang huruf b.
[2] Ibid.
[3] Indonesia, Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria, Pasal 1 ayat (2).
[4] Ibid., Penjelasan Umum II.
[5] Ibid.
[6] Ibid., Pasal 16 ayat (1).
[7] Ibid., Pasal 30 ayat (1). Lihat juga Pasal 2 PP Nomor 40 Tahun 1996 dan Pasal 2 PermenATR/BPN Nomor 7 Tahun 2017.
[8] Ibid., Pasal 30 ayat (2).
[9] Ibid., Pasal 30 ayat (1). Lihat juga Pasal 2 PP Nomor 40 Tahun 1996 dan Pasal 2 PermenATR/BPN Nomor 7 Tahun 2017.
[10] Ibid., Pasal 30 ayat (2).
[11] Kementerian ATR/BPN, Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 7 Tahun 2017 ..., Pasal 2.
[12] Harsono, Boedi, Hukum Agraria Indonesia, Sejarah Pembentukan Undang-Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya, Jilid 1 Hukum Tanah Nasional, (Jakarta: Djambatan 2008), hlm. 221.