Fit-for Purpose Land Administration (FFPLA) dan Alih Fungsi Lahan Pertanian

Konsep fit-for purpose land administration (FFPLA) merupakan konsep administrasi pertanahan yang didesain secara fleksibel dan ditujukan untuk memenuhi kebutuhan tanah oleh masyarakat, yang mencakup pemberian jaminan kepemilikan dan kontrol/pengendalian terhadap penggunaan tanah.[1] World Bank mendefinisikan tujuh unsur utama FFPLA, yaitu: pertama, fleksibel, baik dalam kaitan dengan kebutuhan penggunaan tanah, akurasi data dan informasi spasial, pencatatan hak kepemilikan atas tanah, dan juga jaminan hukum untuk mengakomodasi kebutuhan masyarakat.[2] Kedua, inklusif, yang mencakup semua kepemilikan atas tanah dan semua tanah.[3] Ketiga, partisipatif dalam perolehan/pengambilan dan penggunaan data sehingga mendapatkan dukungan dari masyarakat.[4] Keempat, menggunakan teknologi yang terjangkau yang bisa dikembangkan dan dioperasikan oleh pemerintah dan masyarakat.[5] Kelima, informasi dalam sistem administrasi pertanahan dapat diandalkan (terbaru, diperbarui secara berkala, dan valid).[6] Keenam, sistem administrasi pertanahan dapat dikembangkan dalam waktu singkat dan dengan sumber daya yang tersedia.[7] Ketujuh, sistem administrasi pertanahan dapat ditingkatkan (upgradeable) secara bertahap seiring berjalannya waktu sebagai sebuah respon terhadap perubahan sosial dan ekonomi masyarakat, pembangunan, investasi, dan juga ketersediaan anggaran.[8]

UN Habitat mendefinisikan tiga karakteristik utama FFPLA, yaitu: pertama, fokus kepada tujuan yang hendak dicapai, kemudian mempersiapkan segala sarana dan prasarana yang dibutuhkan untuk mencapai tujuan tersebut.[9] Kedua, fleksibilitas terhadap tuntutan akan akurasi data dan informasi spasial, pencatatan kepemilikan tanah, pembentukan kerangka hukum dan kelembagaan pertanahan yang dapat mengakomodasi kebutuhan masyarakat.[10] Fleksibilitas FFPLA lebih berpihak kepada masyarakat miskin, sehingga harus melakukan pencatatan kepemilikan tanah dari berbagai ragam hak atas tanah dari berbagai desain sosial kemasyarakatan maupun adat, hingga kepemilikan tanah formal (kepemilikan pribadi atas tanah dan sewa atas tanah).[11] Selain itu, fleksibilitas FFPLA juga mencakup berbagai subyek hak atas tanah, baik perorangan, keluarga, suku, komunitas, desa, atau koperasi petani.[12] Ketiga, sistem administrasi pertanahan harus dapat ditingkatkan (upgradeable) secara bertahap seiring berjalannya waktu sebagai sebuah respon terhadap perubahan sosial dan ekonomi masyarakat, pembangunan, investasi, dan juga ketersediaan anggaran.[13]

Dari ketiga karakteristik utama FFPLA tersebut, UN Habitat kemudian mendefinisikan tiga prinsip utama FFPLA, yaitu: kerangka spasial, kerangka hukum, dan kerangka kelembagaan.[14] Masing-masing prinsip tersebut memiliki kriteria sebagai berikut:[15]

• Kerangka spasial, kriterianya antara lain: (a) lebih kepada batas fisik/terlihat dibandingkan dengan batas tetap; (b) menggunakan citra satelit dibandingkan dengan survei lapangan; (c) akurasi lebih dikaitkan dengan tujuan dibandingkan dengan standar teknis; dan (d) adanya tuntutan dan peluang untuk perbaikan dan peningkatan secara berkelanjutan. 
• Kerangka hukum, kriterianya antara lain: (a) kerangka hukum dibangun secara fleksibel bersama dengan kebutuhan administratif dibandingkan dengan aspek hukumnya; (b) lebih kepada kepemilikan bersama dibandingkan sekedar kepemilikan individu; (c) pencatatan secara fleksibel dibandingkan hanya pencatatan menggunakan satu sistem register; dan (d) memastikan kesetaraan gender untuk kepemilikan tanah. 
• Kerangka kelembagaan, kriterianya antara lain: (a) Tata kelola pertanahan yang baik; (b) Kelembagaan yang terintegrasi dibandingkan hanya sektoral; (c) Penggunaan teknologi informasi dan komunikasi yang fleksibel dan adaptif sesuai dengan sumber daya dan pengetahuan yang dimiliki pemerintah dan masyarakat; dan (d) Informasi pertanahan yang transparan dan mudah diakses oleh masyarakat.

Dalam konteks alih fungsi tanah pertanian, sebenarnya bukan merupakan hal baru. Alih fungsi tanah pertanian untuk kebutuhan non-pertanian sebenarnya sudah semakin meningkat seiring dengan pembagunan perumahan pada awal tahun 1990-an.[16] Namun demikian, alih fungsi lahan yang semakin masif tidak hanya mengancam produktifitas pangan,[17] tetapi juga mengancam kelestarian lingkungan hidup.[18] Untuk itu, pendekatan FFPLA dapat digunakan untuk mengantisipasi atau mengurangi ancaman terhadap produktifitas pangan dan kelestarian lingkungan hidup, mengingat FFPLA merupakan pendekatan administrasi pertanahan yang didesain secara fleksibel dan ditujukan untuk memenuhi kebutuhan tanah oleh masyarakat, yang mencakup pemberian jaminan kepemilikan dan kontrol/pengendalian terhadap penggunaan tanah.[19] Selain itu, FFPLA dilakukan dengan mengedepankan aspek partisipatif dan inklusif yang menjangkau seluruh bentuk pemilikan atas tanah dan berbagai subyeknya, baik perorangan, keluarga, suku, komunitas, desa, atau koperasi petani. Dan yang lebih penting, FFPLA lebih berpihak kepada masyarakat miskin,[20] yang identik dengan masyarakat petani.

Dengan keberpihakan kepada masyarakat miskin/petani, dan karakteristik yang partisipatif dan inklusif, FFPLA akan mencegah atau setidaknya mengurangi alih fungsi tanah-tanah pertanian. Dalam konteks Indonesia, misalnya, mengingat bahwa angka penduduk miskin perdesaan mencapai 15,26 juta jiwa,[21] dan mayoritas masyarakat Indonesia bergantung pada tanaman pangan beras, maka jika menggunakan FFPLA, alih fungsi tanah-tanah pertanian juga akan dapat dicegah dan dikurangi. Mengingat FFPLA juga akan mempertimbangkan kondisi sosial ekonomi masyarakat (petani) dan melibatkan partisipasi petani dalam penatagunaan dan pengadministrasiaan pertanahan.

Selain karakteristik keberpihakan FFPLA terhadap masyarakat miskin, partisipatif, dan inklusif, beberapa alasan lain FFPLA dapat mencegah alih fungsi tanah pertanian, yaitu: pertama, FFPLA didesain secara fleksibel dan ditujukan untuk memenuhi kebutuhan tanah oleh masyarakat, yang mencakup pemberian jaminan kepemilikan dan kontrol/pengendalian terhadap penggunaan tanah.[22] Kedua, FFPLA tidak hanya melihat kelembagaan pertanahan secara tunggal, tetapi juga melihat kelembagaan lainnya yang terkait dengan pertanahan, misalnya: Kementerian ATR-BPN, Kementerian Pertanian, Kementerian Kehutanan, Bappenas, Kementerian Dalam Negeri, Kementerian Sosial, Kementerian Desa dan PDT, Kementerian Pemberdayaan Perempuan (mengingat FFPLA juga mengedepankan aspek gender), Badan Pusat Statistik, dll. Dalam konteks Indonesia, seluruh kementerian tersebut terkait erat dengan pertanahan, kemandirian pangan, kemiskinan, pemberdayaan masyarakat, dll. Dengan demikian, FFPLA akan melibatkan seluruh kementerian dan lembaga ini untuk mendesain arah dan tujuan dari penatagunaan dan pengadministrasian tanah di Indonesia, yang tentunya sesuai dengan kebutuhan masyarakat, kondisi sosial ekonomi masyarakat, dan pengentasan kemiskinan, dan arah pembangunan nasional. Ketiga, FFPLA didesain secara fleksibel untuk mencapai tujuan yang hendak dicapai bangsa Indonesia, yaitu pengentasan kemiskinan dan ketahanan pangan, dengan demikian, penerapan FFPLA akan dapat mencegah alih fungsi tanah-tanah pertanian.

Artikel dapat diunduh melalui tautan berikut ini.

Catatan kaki:

[1] Enemark, Stig, et.al., Fit-For-Purposes Land Administration, The World Bank and the International Federation of Surveyors (FIG) 2014, hlm. 10. Lihat juga hlm. 19.

[2] Ibid., hlm. 8 dan hlm. 10.

[3] Ibid., hlm. 8.

[4] Ibid.

[5] Ibid.

[6] Ibid.

[7] Ibid.

[8] Ibid., hlm. 8 dan hlm. 10.

[9] Enemark, Stig, Robin McLaren, and Christiaan Lemmen, Fit-For-Purpose Land Administration: Guiding Principles for Country Implementation, United Nations Human Settlements Programme UN-Habitat, 2016, hlm. 16.

[10] Ibid.

[11] Ibid.

[12] Ibid.

[13] Ibid., hlm. 17.

[14] Ibid., hlm. 16.

[15] Ibid.

[16] Amir, Nabbilah, Aspek Hukum Pengaturan Tata Ruang Terhadap Alih Fungsi Lahan dalam Rangka Pembangunan Nasional, Justiciabelen Vo. 1 No. 1 (2018), hlm. 128.

[17] Radar Bali, Alih Fungsi Lahan Pertanian Makin Masif, Perda Belum Efektif, (https://radarbali.jawapos.com/read/2020/02/19/180092/alih-fungsi-lahan-pertanian-makin-masif-perda-belum-efektif), diakses pada 25 Desember 2020.

[18] Walhi Jatim, Alih Fungsi Lahan Produktif Mengancam Keberlangsungan Lingkungan Hidup (http://walhijatim.or.id/2018/09/alih-fungsi-lahan-produktif-mengancam-keberlansungan-lingkungan-hidup/), diakses pada 25 Desember 2020.

[19] Enemark, Stig, et.al., Fit-For-Purposes Land Administration, ..., hlm. 10. Lihat juga hlm. 19.

[20] Enemark, Stig, Robin McLaren, and Christiaan Lemmen, Fit-For-Purpose Land Administration: hlm. 16.

[21] Badan Pusat Statistik, Persentase Penduduk Miskin Maret 2020 naik menjadi 9,78 persen, (https://www.bps.go.id/pressrelease/2020/07/15/1744/persentase-penduduk-miskin-maret-2020-naik-menjadi-9-78-persen.html), diakses pada 25 Desember 2020.

[22] Enemark, Stig, et.al., Fit-For-Purposes Land Administration, ..., hlm. 10. Lihat juga hlm. 19.